Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области провели общественную экспертизу проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об осуществлении деятельности государственных унитарных предприятий».
Основанием для разработки проекта постановления явился принятый Госдумой в первом чтении 11 декабря 2018 года проект федерального закона № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)» (далее – проект федерального закона), который, исходя из представленных документов, 27 февраля 2019 года был проанализирован Общественной палатой Российской Федерации.
Общественная палата Кемеровской области полагает, что проект постановления следует рассматривать с учетом предложений разработчиков (Федеральной антимонопольной службы), а также поправок Правительства РФ, поступивших к принятому в первом чтении проекту федерального закона, заключающихся в следующем:
- Срок для реорганизации или ликвидации унитарных предприятий, созданных до вступления в силу предлагаемых изменений и осуществляющих деятельность на конкурентных рынках, предлагается продлить, установив его с 1 января 2021 года до 1 января 2023 года.
- Расширить перечень сфер деятельности, на которые запрет по созданию унитарных предприятий распространяться не будет.
- Унитарные предприятия могут создаваться в целях обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, разведывательной деятельности, мобилизационной подготовки и мобилизации в РФ, транспортной безопасности, международных отношений, государственной охраны, внутренних дел, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере деятельности войск национальной гвардии РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, а также федерального органа исполнительной власти, осуществляющего материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти РФ.
Помимо этого, положения проекта постановления предусматривают утверждение перечня видов деятельности, для осуществления которых могут быть созданы государственные унитарные предприятия, при этом предлагаемый перечень является исчерпывающим. Вместе с тем, в ходе его анализа выявлены некоторые замечания.
Например, предусматривается утверждение закрытого перечня видов деятельности, для осуществления которых могут быть созданы государственные унитарные предприятия. Однако в настоящее время большая часть унитарных предприятий работает на муниципальном уровне в сферах с развитой конкуренцией. Значительное число таких предприятий функционируют в сферах теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, где применим механизм концессии, а также в сферах управления жилым фондом, торговли и оказания услуг. По мнению Общественной палаты Кемеровской области, в целом участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечёт их монополизацию.
Не предусмотрено создание унитарных предприятий в сфере ЖКХ, а созданные должны быть реорганизованы или ликвидированы. Между тем, члены и эксперты региональной Общественной палаты обращают внимание на возможное негативное воздействие проектируемых норм регулирования в части запрета по осуществлению деятельности унитарных предприятий: имеются многочисленные случаи преобразования унитарного предприятия в государственное или муниципальное учреждение, что в настоящее время не запрещается законом. Такое преобразование является регрессом, «шагом назад» в развитии рыночной экономики в стране.
На сегодняшний день в сфере ЖКХ последовательно создаются условия для занятия ее частным бизнесом, и, соответственно, необходимость в МУПах, которые долгое время служили органам местного самоуправления при организации обеспечения населения коммунальными услугами, постепенно снижается. Применение концессии затруднительно, оно позволяет заменить муниципальное предприятие в том случае, когда инвестор заинтересован во вложениях в эту сферу. Однако в небольших поселениях, где вложенные инвестиции вряд ли когда-нибудь окупятся, а бюджет не в состоянии принимать участие в софинансировании таких проектов с учетом необходимости обеспечивать хотя бы минимальную прибыльность инвестиций, МУПы спасают ситуацию, обеспечивая функционирование отрасли ЖКХ.
Проект постановления, как и проект федерального закона с предлагаемыми поправками, по-прежнему не учитывает негативные последствия ликвидации унитарных предприятий с рынков, на которых отсутствует конкурентная среда. Такие рынки не ограничиваются сферами обеспечения обороны, безопасности и естественных монополий.
В этой связи Общественная палата Кемеровской области предлагает сохранить действующие унитарные предприятия на территориях, обладающих низкой инвестиционной привлекательностью, для обеспечения жизнедеятельности населения, особенно это необходимо в случаях, когда в конкретной сфере отсутствует или слабо представлено частное предпринимательство. На взгляд членов и экспертов палаты, предусмотренная тотальная ликвидация унитарных предприятий может иметь тяжёлые экономические и социальные последствия, негативно сказаться на уровне жизни проживающего в таких местностях населения.
Следует обратить внимание на то, что выявляются многочисленные коррупциогенные факторы при исполнении Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчиками, которые уходят от применения норм указанного законодательства при организации деятельности унитарных предприятий. То есть заказчиками передаются бюджетные средства в форме субсидий подведомственным унитарным предприятиям для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на конкурентных рынках. К тому же такие предприятия могут создавать условия для вывода собственности, принадлежащей государству.
Унитарные предприятия создавались для осуществления профильной деятельности на рынках, где отсутствовали частные предприятия. Процесс развития рыночной экономики в стране неравномерен. Есть территории, где товарные рынки, не относящиеся к сферам деятельности естественных монополий, не развились до состояния конкуренции. Это малонаселенные сельские поселения, отдалённые и труднодоступные поселения, местности с особыми климатическими условиями.
Несмотря на то, что проект постановления, по своей сути, предусматривает существенные ограничения деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках, члены и эксперты региональной Общественной палаты предлагают дополнить список возможных исключений. Изначально в нем фигурируют только виды деятельности, обеспечивающие оборону и безопасность государства, стратегические естественные монополии, а также отсутствуют виды деятельности, перечисленные в соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Предлагается пополнить список видами деятельности, которые обеспечивают жизнедеятельность населения в районах Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока, в том числе в сферах культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; осуществления деятельности в социально значимых сферах, в числе которых поставка коммунальных услуг, уборка улиц, аптечное дело и др.
Также необходимо оставить муниципальным образованиям, находящимся в сложной ситуации, возможность использования такой формы хозяйствования, как МУП, поскольку это их изначальная функция – работать в социально значимых отраслях с низким (или отсутствующим) уровнем рентабельности.
Целесообразно дополнительно проработать вопрос об обеспечении прозрачности деятельности унитарных предприятий, совершенствовании механизма контроля их деятельности.
Проект заключения Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта закона № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)» члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области поддерживают и считают аргументированным и обоснованным.
Общественная палата Кемеровской области полагает, что проект постановления Правительства Российской Федерации «Об осуществлении деятельности государственных унитарных предприятий» может быть рекомендован к принятию с учетом вышеуказанных замечаний и предложений.
